党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国果敢重大问题的决定》指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”我国行政公益诉讼最显著的特点就是设置诉前程序，最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是是对现有行政诉讼制度的有效补充，对依法行政的有力促进，是检察机关法律监督职能的本质体现。行政公益诉讼工作的开展与推进，符合中国国情和实际需要，有利于国家和社会公共利益的保障，有利于弥补行政违法监督和职务犯罪的衔接缺位。

一、关于行政公益诉讼诉前程序

行政公益诉讼是检察机关对行政违法行为监督的方式之一，与一般的行政诉讼不同的是，行政公益诉讼的主要目的是督促行政机关积极履行职责，保护国家和社会公共利益，而非追究违法责任。行政公益诉讼诉前程序是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序，在实践中，绝大多数行政公益诉讼案件在诉前程序中，行政机关收到诉前检察建议后，积极履职，迅速整改，一定数量的案件被前置程序解决，起诉到法院的案件数量减少，而随着行政机关对公益诉讼认识的不断加深，收到诉前检察建议后，行政机关绝大多数能够积极整改，保护公益，

行政公益诉讼诉前程序的形式是发出检察建议，这也是检察机关提起行政公益诉讼必经的前置程序，这里的检察建议是指检察机关为督促行政机关依法行政，针对行政机关怠于履职的行为，检察机关通过发出检察建议，督促行政机关积极履职，保护国家和社会公共利益。在检察机关向行政机关发出检察建议，督促行政机关积极履职后，若行政机关立即整改，履行职责，切实保护国家和社会公共利益，此行政公益诉讼在这里结束。而行政机关收到检察机关发出的检察建议后，若仍未履职，使国家和社会公共利益持续出于受侵害状态，检察机关才会提起行政公益诉讼。检察机关并不是取代行政机关履行职能，而是通过发出诉前检察建议，督促行政机关积极履职，解决公共利益受损问题，这也是检察机关法律监督职能的体现。

二、行政公益诉讼诉前程序的重要作用

一是通过诉前检察建议促进行政机关持续重视保护国家和社会公共利益。实践中，诉前程序发挥了重要作用，多数行政机关在接到检察机关的检察建议后，能够及时行动，有效纠正整改，行政机关也通过诉前程序加深对保护公益的重要性的认识。行政机关逐渐认识到检察机关的监督，能够促进依法行政，规范行政行为，进而接受检察机关的监督。二是督促行政机关积极有效作为保护国家和社会公共利益。行政公益诉讼程序耗时较长，检察机关在起诉前，通过发送检察建议的形式，督促行政机关积极履行法定职责，保护国家和社会公共利益不受侵害。实践中行政公益诉讼诉前程序案件多，而起诉案件相较数量少，三是对破坏公共利益的行为起到了震慑和预防的作用。行政机关收到检察建议后，积极整改，履行法定职责，行政公益诉讼案件办理取得良好实效，也打击了损害公共利益的行为，对此类违法行为起到了法律上的威慑作用。

三、检察机关诉前案件主要做法

近年来，检察机关围绕公益诉讼重点工作，主动出击，立足法律监督职责，加强与行政机关的沟通交流，凝聚共识，形成合力，不断提升公益诉讼促进行政机关积极履职、保护公共利益的效果。如案例中检察机关在履职中发现某采砂场长期在某河段非法采砂采石，使该河段附近耕地和生态环境遭到破坏。该院随即向国土部门发出建议督促其尽快依法履职，积极保护当地生态环境。

强化跟进监督，确保案件办理实效。提起公益诉讼不是目的，最终还是为了促进行政机关积极履职，使被破坏的生态环境得到恢复，公共利益不再受侵害。通过诉前程序督促行政机关纠正违法行为或依法履行职责，对损害公共利益的违法行为依法作出处理，与进入诉讼程序相比，耗时短、程序简便，同时因行政机关不需成为被诉一方，减少进入诉讼程序的对抗性，更有利于调动行政机关主动依法履职的积极性。检察建议发出后，法律监督工作只完成了一半，在诉前检察建议发出后，检察机关及时跟进监督，实地查看整改情况，确认行政机关对建议的采纳情况及对损害国家和社会公共利益违法行为的处理情况。案例中被破坏的土地进行复耕并非易事，回填的土从哪里来？涉及多个行政机关由谁组织实施？检察机关通过积极跟进，多次与相关行政机关取得联系，就回填复耕等专业问题进行研究。牵头召开座谈会议，听取被建议行政机关的整改方案及复耕中可能面临的困难，共商对策，最终形成了绿色经济型整治方案，确保公益诉讼工作实效。

多方配合，形成工作合力。办案要取得实效，行政机关配合积极履职是关键，方案确定后，行政机关迅速行动，由行政机关组织恢复，检察机关跟进监督。积极与地方党委、人大沟通协调，在严格执行统一宣传的纪律和保密纪律的前提下，适时适度开展宣传工作，以解释宣传公益诉讼的法律意义、政治意义、社会意义为重点，引导行政机关正确理解公益诉讼工作，最大限度形成工作合力。