为加大检察机关法律监督力度，推动公益诉讼检察工作快速发展，促进行政机关依法履职，保证公益诉讼效果，在坚持问题导向的同时，夯实责任，精心组织，着力提升监督精准性、规范性和时效性。长安区检察院以公益诉讼案件“全覆盖”为突破口，系统开展行政公益诉讼诉前程序案件的质效“回头看”工作，逐步破解社会治理难题，不断扩大公益诉讼覆盖面和影响力。

一、公益诉讼“回头看”行动的必要性

自公益诉讼试点以来，公益诉讼检察工作发展势头迅猛，得到了社会的广泛关注和充分肯定，特别是2018年初，公益诉讼办案数量显著增长呈井喷式发展，与此同时高速发展模式带来的问题也逐渐显露出来。

（一）监督主体呈现的问题

目前公益诉讼检察工作尚仍处于探索发展阶段，检察机关在发挥检察职能开展公益诉讼工作仍存在诉前检察建议制发不规范、违法事实调查不全面、建议内容模糊笼统、法律法规列举依据生硬等问题，致使公益诉讼的监督质量不高、效果不佳。

（二）被监督主体呈现的问题

检察机关开展公益诉讼工作，案件呈现出以行政公益诉讼为主民事公益诉讼为辅，而行政公益诉讼被建议的对象大多数是各行政执法部门，这些职能执法单位往往从心理上对检察机关发出的诉前检察建议较为抵触，部分执法机关仍对检察机关的公益诉讼工作存在不配合、推诿的现象，导致诉前检察建议逾期不回复、不落实的现象时有发生，部分执法机关虽回复，但落实措施达不到整改要求，未能全面依法履职的情形依旧存在，导致受损的公益未能得到有效恢复。

（三）监督程序呈现的问题

公益诉讼案件的办理程序一般先对其线索进行立案，审查是否达到立案标准，达到标准后再进行提案立案之后才能进入正式立案阶段，其审批程序繁多，流程较为繁琐，影响了诉前检察建议的及时制发，往往存在检察建议还未发出，而相关责任主体已“掩饰”完毕造成整改完全的假象，影响诉前检察建议的及时性和专效性。

二、长安区人民检察院公益诉讼“回头看”行动的效果

自2018年以来，长安区人民检察院共发现行政公益诉讼案件线索143件，立案132件，发出诉前检察建议138，其中2018收到行政机关回复84件，2019年初收到行政机关回复5件；2019年3月开展“回头看”专项活动，针对本院案件实际情况及制定案件待查清单和“回头看”专项台账逐一清查核对，确保发出的检察建议无遗漏、无死角、全覆盖，经过多次实地查看与线上平台对接等方式，目前收到行政机关回复132件，回复率100%，未整改到位的3件，长检行公立（2018）11号案件已提起行政公益诉讼，正在铁路法院受理；长检行公立（2018）8号案件，为分阶段履行案件，目前履行年限尚未到期，且分节点部分已按时履行；长检行公立（2018）5号案件，因不属本院管辖，准备向具有管辖权的检察机关移送线索，且发出的诉前检察建议均无“回潮”现象发生。

三、长安区人民检察院开展公益诉讼“回头看“的具体措施

（一）建立台账，全面摸底，覆盖全面无死角。长安区人民检察院一刷“粗过滤”式梳理，二刷“地毯式”摸清待查案件底数，覆盖全面无死角。类型涵盖环境资源保护、国有土地使用权出让、国有财产保护、食品安全、文物保护等领域。针对案件多数量大的实际情况，该院随即制定案件待查清单，并安排第四检察部公益诉讼案件干警作为责任人，压实责任，明确目标，集中逐案突破。建立个案与类案明细台账，精细过滤，查清底数，办案组责任制，对案件分析研判，经过多次分析研判，该院发现：环境资源保护领域案件反弹回潮苗头有所显现，应列为排查重点，且必须实地时刻追踪查看；食品安全领域案件中，由于与辖区市场监督管理局联合开展网络餐饮整治专项工作，通过网络平台随时监测即可掌握全部信息；其余案件可通过电话询问、上门走访等方式予以确认。

（二）制定方案，深查细究，防回潮。长安区人民检察院以问题作为“落脚点”，制定详尽可行的整改方案，针对各类案件中存在的问题，进行细化研解、深入调查、推进整改的具体落实方案。针对行政机关已经回复并履职整改的案件，该院采取直接下地突击检查的方式，深入辖区街办村落、山沟凹渠现场查看，并向周边群众详细了解情况。针对因客观原因难以按期完成整改的案件，行政机关已制作具体可行落实方案的案件，则对照方案逐一查找未整改到位的具体问题，及时与执法部门沟通并向当地政府、周边群众了解相关障碍因素是否消除。针对已诉案件获得法院支持但生效裁判未能执行完毕的案件，直接到行政机关调查核实。针对已经制定针对性整改落实措施但没有实质性执行的案件，敢于运用起诉手段。

（三）主动破局，看准机遇，合作共赢。长安区人民检察院自觉把公益诉讼工作置于区域社会发展大局稳步推进，加强与区级各部门的沟通协调，汇聚公益保护合力。争取区委区政府出台《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》,强化行政机关的主体责任。提请区人大出台《关于深入推进检察机关开展公益诉讼工作的决议》，破解管辖区域大、主体单位多、发展差别化难题。与监察机关共同制定《关于在检察公益诉讼工作中加强协作配合的意见》，同频共振保护国家利益和社会公共利益。经过不懈努力，长安区人民检察院先后与区市场监督管理局、市国土长安分局，环保长安分局等9家单位会签关于《关于加强公益诉讼工作协作配合的实施办法》，建立线索双向移送、信息共享、联席会议等协作配合机制，形成行政机关、检察机关同心合力保护公益的良好局面。

（四）以“对话”缓解“对抗”，加强合力，打好组合拳。 长安区人民检察院在办理诉区水务局不依法履职案中，该局起初对检察建议相当怠慢，到期未回复且未整改，虽逾期回复部分整改，但整改措施仍旧不力。后经该院提起诉讼程序，经法院判决确认该局行为违法后，社会反响强烈，主要领导被诫勉谈话，该局对检察机关抵触情绪强烈。长安区人民检察院以“回头看”为契机，多次到该局与执法人员面对面，以案释法，阐明检察机关提起公益诉讼制度的意义及影响，并就执法人员如何规范执法、规避职业风险进行探讨，最终双方达成共识，并着手制定整改措施，后期协作办法。并聚焦社会治理难题，主动对接服务“清四乱”，以诉前检察建议手段助力水务局，清理河道“四乱”，加速拆除河道乱搭、乱倒、乱占等违法行为，工作方法得到了政府部门及水务局的高度认可，到现在竟然有行政机关主动联系检察机关共同发力，解决难题。

（五）牢筑根基，创新方法，提升综合能力。长安区人民检察院切实提升调查功力，针对实地调查方面存在的调查样本较少、实地勘察精细化不够和调查方向性不强等薄弱环节，该院启动思维导图式案件分析法和提纲式调查法，详细罗列案件事实和证据间的关系，逐项列出与核心问题紧密相关的待查事项，边摸排边总结。其次，该院切实提升公益诉讼业务能力，针对办案中还存在的案件评查开展不够多、检察建议拟制不够具体、措施缺乏针对性等问题，坚持立行立改、边干边改，并借助“检校合作”平台、理论“外脑”，努力提高检察干警的专业素养、专业思维、专业本领，下大力气培养一批专家型公益诉讼检察官办案能手。并深入挖掘全面沟通协调潜力，在总结与行政机关合作共赢相关工作经验的基础上，开展针对性沟通培训，增强检察干警进行民意调查和法律普及的工作意识和业务水平，抓牢公益诉讼知晓率的提升工作。（李婷）